LA DEUDA PÚBLICA EN LA CUENTA REGRESIVA
Por Héctor GIULIANO (15.2.2020)
A fines de Julio del año pasado – pocos días antes de las PASO – el Dr. Guillermo Calvo observaba que era preferible la elección de un nuevo gobierno Kirchner (K) en lugar de una reelección Macri (M) porque el plan de ajuste que era necesario llevar a cabo en la Argentina para el pago de la Deuda Pública y el logro de un equilibrio fiscal consecuente conllevaba medidas impopulares que iban a tener menos resistencia si las tomaba un gobierno populista.
Los hechos que venimos observando desde la asunción del gobierno Fernández-Fernández (FF)- realidades que acomodan los términos de negociación a las conveniencias básicas de los acreedores del Estado– hasta ahora parecieran darle la razón a la “profecía” Calvo.
PARÁMETROS DEL ESQUEMA DE NEGOCIACIÓN
La principal exigencia de los Acreedores y el Fondo Monetario Internacional (FMI) es que la Argentina no blanquee su situación de insolvencia declarando el default (si bien los diversos reperfilamientos de Deuda constituyen en la práctica lo que se denomina Default Técnico).
Esta teatralización de solvencia es fundamental para que no se produzca una caída adicional en los valores de cotización de la Deuda Argentina, interrumpiendo los flujos de pago de servicios y debilitando consecuentemente la posición negociadora de los privados frente al Estado.
El allanamiento del gobierno de Fernández a esta premisa de base es clave para la continuidad del criterio de “pagar mientras se negocia”.
Complementariamente, los Acreedores y el Fondo han obtenido otro compromiso fundamental por parte del gobierno argentino, que es el de la libertad irrestricta en las negociaciones de reestructuración de la Deuda al aprobar-se leyes del Congreso que ratifican la voluntad de pago de nuestro país y delegan en el Ejecutivo todas las facultades necesarias para que éste pueda firmar cualquier cosa.
Entretanto– mientras duren las negociaciones – nuestro país tiene que llevar a cabo el Plan de Ajuste Fiscal acordado con el FMI bajo el gobierno Macri, para poder llegar así a demostrar que la futura oferta de pago de la Deuda que se eleve es cumplible por la administración FF.
Para ello, en función de la Ley 27.541 de Emergencia Pública y normas conexas, el gobierno Fernández cuenta con las herramientas de un “impuestazo” en curso – aumento de Retenciones, alícuotas impositivas, retraso de Mínimos no Imponibles de Ganancias y Bienes Personales, IVA potenciado por la Inflación, etc. – amplificado, a su vez, por la simultánea mayor presión tributaria de Provincias y Municipios.
Simultáneamente, reducción relativa de gastos en términos reales por efecto de bajas directas pero básicamente por efecto real de la inflación, lo que determina la subindexación de gastos, particularmente salariales, previsionales y subsidios sociales en general.
La combinación clásica de este tipo de ajuste – incremento de ingresos por mayor presión tributaria y reducción relativa de Gasto Público por efecto inflacionario – tiene por finalidad aumentar el Superávit Fiscal Primario para poder afrontar así el pago de los Intereses de la Deuda Pública y seguir refinanciando permanentemente el Capital o Principal de la Deuda.
Por otra parte, junto con este Plan de Ajuste Fiscal en curso – y concurrentemente con la implementación de sus medidas – la Argentina estaría dando a la vez cumplimiento a los objetivos de las tres Reformas Estructurales más importantes acordadas en el Programa Stand-By (SBA) con el Fondo firmadas por el gobierno Macri: las Reformas Laboral, Previsional e Impositiva:
a) La Reforma Laboral es un eufemismo que significa bajar la incidencia de los costos laborales de las Empresas a costa de disminuir los Salarios Reales a través de la alta Inflación vigente, el desfasaje de las actualizaciones por paritarias, la idea de eliminar los ajustes automáticos por cláusula gatillo, la Política de dosificación de ingresos en cuotas parciales y a futuro con menor poder adquisitivo y, sobre todo, la convalidación de no recupero de la pérdida de los salarios reales producida durante la gestión Macri – que se estima en un 20/22 % promedio – fundamental-mente por efecto de la Inflación.
A lo que pudiera agregarse la sospechosa demora en la creación y puesta en marcha del Consejo Económico y Social, junto con la idea de pacto general sobre Precios y Salarios (algo parecido a lo que hizo Macri a partir de Enero de 2016).
b) La Reforma Previsional, lo mismo que la Laboral, tiene por objeto disminuir el Gasto Social Total del Estado – incluyendo las Asignaciones Familiares, la Asignación Universal por Hijo y los Subsidios Personales – merced a la desactualización frente a la Inflación. Con el agravante que la decisión unilateral que acaba de tomar el Poder Ejecutivo conculca las leyes previsionales vigentes para lograr un ahorro fiscal que quede disponible para pagar más in-tereses de la Deuda Pública. Y
c) La Reforma Impositiva, a la que ya nos referimos antes al hablar del aumento de la Presión Tributaria y su efecto en el Resultado Fiscal como parte del Plan de Ajuste en curso.
De esta manera, sin decirlo y dejando que el tiempo actúe de hecho a favor de estas modificaciones que se están produciendo, el gobierno FF está llevando a cabo las recomendaciones y compromisos acordados con el FMI en materia de Superávit Fiscal Primario y de Reformas Estructurales, con lo que allanaría el camino de cumplimiento de lo pactado por la administración Macri y facilitaría así el entendimiento con el Fondo.
PRECONDICIONES DE LA REESTRUCTURACIÓN
Las administraciones M-K, pese a las manifestaciones públicas en contrario, en realidad han venido trabajando bastante en tándem en materia de Deuda Pública:
El primer requisito fáctico del esquema de negociación impuesto por los Acreedores Financieros del Estado – Fon-dos de Inversión (FI) y FMI – era y es el no cuestionamiento de la legitimidad de lo actuado por la administración M.
El gobierno Macri vino a gobernar con Deuda y en dos años de gestión llevó al país a un estado de cesación de pagos, un default cuyo blanqueo pudo diferir merced a la asistencia financiera extraordinaria del Fondo Monetario Internacional (FMI), que le permitió sobrevivir financiera y políticamente hasta el fin de su mandato.
Con la particularidad que esa “ayuda” del FMI – 57.000 MD[1] (un préstamo histórico récord para la Argentina y para el propio FMI), de los que desembolsó 44.000 MD – la tenía que pagar el gobierno siguiente y que la oposición FF no cuestionó oportunamente ni formuló las denuncias o advertencias básicas pertinentes respecto de las dificultades insalvables de cumplimiento que tal acuerdo (el Stand-By del Fondo) suponía.
Por el contrario, dando supuestamente por descontado una reestructuración “rápida y amigable” con el FMI y con los Acreedores Privados, y afirmando su voluntad de pago a ultranza, planteaba – y lo sigue haciendo todavía – la posibilidad de diferir los vencimientos de Capital de la Deuda al 2023-2024, esto es, traspasándole las nuevas obliga-ciones al futuro gobierno.
En este sentido, las tradicionales lamentaciones de la nueva administración FF sobre la terrible “herencia recibida” fueron cuando menos tardías.
Un segundo pre-requisito de hecho es mantener el anonimato de los Acreedores Privados, que excluye de partida toda forma de Censo y/o identificación de tales Acreedores.
Bajo el gobierno Macri – especialmente con la Crisis de Deuda que le estalla en Abril de 2018 – hubo un importante proceso de “cambio de manos” de gran parte de los títulos públicos de la Deuda Argentina, con caída de cotización de los bonos hasta un 40 y un 30 % de su valor nominal, que fueron comprados por nuevos Fondos Buitre (FB) internacionales que pasaron a ser así los nuevos controladores de otra inexorable reestructuración de los pasivos públicos de nuestro país.
El nuevo gobierno FF mantiene hasta el presente esta pre-condición fáctica, que constituye una verdadera regla histórica no escrita que está presente en todas las reestructuraciones o canjes de Deuda: no informar con quiénes se está negociando.
Un tercer requisito – también propio y característico de todos los procesos de canje de títulos – es salvaguardar la responsabilidad personal de los funcionarios superiores intervinientes en este tipo de negociaciones, lo que les garantiza la impunidad frente a demandas judiciales que les sean formuladas a posteriori por lo actuado, aplicando el “principio de no judicialidad de los actos políticos”.
Un hecho que vuelve hoy a repetirse con las nuevas leyes aprobadas por el Congreso en materia de Canjes de Deuda en función de las delegaciones de facultades al Ejecutivo vía Poderes Especiales, amplios, genéricos e irrestrictos.
Este pre-requisito allana, a la vez, la ventaja para los Acreedores y el propio FMI en cuanto a que el Poder Legislativo otorgue un verdadero “cheque en blanco” para que el Gobierno pueda firmar cualquier cosa sin quedar sujeto luego a objeciones parlamentarias.
Por este motivo, aparte de reiterar la vigencia de la Ley 24.156 de Administración Financiera del Estado – que en su artículo 65 ya delega al Ejecutivo las funciones parlamentarias de arreglo de la Deuda Pública – el Congreso dictó la Ley 27.541 de Emergencia Pública (de carácter prácticamente total) y la nueva Ley 27.544 de Sostenibilidad de la Deuda Pública, ambas con apoyo mayoritario y prácticamente unánime de los legisladores (Oficialistas y de la Oposición).
Con lo que la combinación de no objeciones legales a la Deuda heredada (más allá de declaraciones públicas y/o manifestaciones periodísticas), anonimato de los acreedores y cobertura jurídica de los funcionarios actuantes deja completamente autorizado cualquier arreglo al que el gobierno FF llegue en materia de reestructuración de la Deuda.
HACIA UN NUEVO MEGACANJE K
El Kirchnerismo tiene justamente malos antecedentes en materia de re-endeudamiento público:
a) El Megacanje Kirchner-Lavagna-Nielsen 2005-2010 no cuestionó la legitimidad de los pasivos del Estado que esta-ban en juego pese a que se encontraban abiertas en la Justicia Argentina las Causas Olmos II (aparte de la Causa Olmos I que tenía sentencia del Juez Ballestero y había sido elevada al Congreso) y Mega-Canje De la Rúa-Cavallo-Marx y otros del 2001.
Por el contrario, procedió a realizar acuerdos de novación de deuda por la mayoría de los títulos que estaban bajo investigación del Megacanje 2001 (se estima en una proporción del 80-85 %) de modo que dio por aceptada ante los acreedores la validez y no objeción de la deuda que se encontraba y se encuentra todavía en manos de los tribunales federales de nuestro país.
b) El gobierno de Néstor Kirchner reconoció la reestructuración de los bonos a su Valor Nominal (100 %) y no al Valor de Mercado, pese a que en ese momento los mismos habían caído al 25 y hasta menos del 20 % de su valor.
Los Bonos Elegibles sumaban entonces 82.000 MD, de los que fueron aceptados primero 62.000 en 2005 y luego otros 14.000 MD en 2010, lo que llevó el resultado del Megacanje al 92 % del total: unos 76.500 MD.
Pero esto no evitó el posterior reclamo de los Holdouts (los tenedores de bonos que no entraron en dicho Megacan-je), lo que terminó de la peor forma por el fallo Griesa de 2012 – y el fracaso de las sucesivas apelaciones ante la Justicia de los Estados Unidos – teniendo la Argentina que pagar finalmente unos 19.000 MD, de los que 6.000-6.500 MD correspondían a Capital original y 12.500 MD a Intereses, o sea, que los Intereses que se terminaron pagando – a través de convenios de reconocimiento ajustados en secreto por el nuevo gobierno Macri – fueron el doble que los pagos por Capital.
En la actualidad, el criterio del gobierno FF vuelve a ser, en principio, el de reconocimiento de los valores nominales de base de los títulos a renegociar – pese a que los mismos cotizan en promedio a la mitad o menos de la mitad de su valor – y no el de sus precios reales en Bolsa, como ocurre por lógica en todas las situaciones reales de insolvencia del Deudor.
c) En el Megacanje Kirchner-Lavagna se adujo que se había conseguido una quita del 66.3 % pero ello era válido solamente para los Bonos Discount. La quita total realmente conseguida era del 44%, pero fue compensada con creces entregando Cupones ligados al PBI por valor de 48 %, es decir, que no hubo quita en la práctica.
Hoy en día, se desconoce si la administración FF está planteando o no formalmente el problema de la Quita de Capi-tal y la rebaja de los Intereses, más allá de las declaraciones que se hacen a los medios de prensa.
Completando, por último, nuestra breve referencia al Megacanje K cabe una apostilla recordatoria y es que nota-blemente el entonces Ministro Lavagna y su Secretario de Finanzas Guillermo Nielsen (hoy presidente de YPF) con-fiaban en que después de tal Megacanje – que dejaba unos 20.000 MD de Bonos que no entraron al canje y estaban en manos de Holdouts que iban a pleitear contra el Estado Argentino – nuestro país volvería a colocar Deuda en los Mercados Internacionales de Capitales, que tal era el objetivo del entonces presentado como supuestamente exito-so canje de Deuda.
Objetivo éste – el retorno de la Argentina a los Mercados globales de Deuda – que sigue siendo hoy el mismo para la administración FF.
Y con el detalle que en la época en que se hizo el Megacanje 2005 el actual Presidente Alberto Fernández era Jefe de Gabinete de Ministros de Néstor Kirchner.[2]
UN CASO PILOTO INVERSO
Bajo el gobierno Macri una decena de provincias se endeudaron en moneda extranjera tan irresponsablemente y sin capacidad de repago como la Nación.
La mayor provincia endeudada es la de Buenos Aires y el actual gobierno Kicillof heredó de la administración de María Eugenia Vidal una Deuda Total de aproximadamente 12.000 MD.
Kicillof planteó que su gobierno no podía pagar la deuda y pidió a los acreedores diferir el vencimiento de un bono por 250 MD (más 27 MD de Intereses) – el bono BP21 (emitido por el ex gobernador Scioli en 2011, bajo la presiden-cia K) – lo que dio lugar a duras negociaciones y llevaron a sucesivas concesiones oficiales: primero, pedido de diferimiento voluntario del 26.1 al 1.5, con la aclaración que no se pedía quita de Capital ni rebaja de Intereses; luego, oferta de pago anticipado de los Intereses correspondientes a los tres meses de prórroga; y por último, ofrecimiento de abonar a los tenedores el 30 % del Capital.
Aparentemente liderados por el Fondo de Inversión (FI) norteamericano Fidelity (que sería poseedor de entre el 16-18 y el 25 % de las tenencias totales del Bono) los acreedores de la Provincia rechazaron todas las ofertas y entonces el gobernador Kicillof les terminó pagando íntegramente al contado (tomando para ello fondos que habrían provenido de otras Partidas Presupuestarias y de la colocación urgente de nuevas Letras del Tesoro).
Ergo, una postura que si hubiese sido bien manejada, con seriedad de afirmaciones y cumplimiento de las amenazas de default, pudiera haber servido para complementar y reforzar las negociaciones paralelas del Gobierno Nacional – con una Provincia en default como advertencia – finalizó en lo contrario, como una baladronada de amenaza de impago y poca seriedad gubernamental.
SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS
Las negociaciones por la reestructuración de la Deuda Pública que actualmente se llevan a cabo con Acreedores Privados y FMI son secretas y no hay trascendidos concretos al respecto.
El gobierno FF preserva dar a conocer cualquier indicio de la futura oferta a los acreedores en general y al FMI en lo particular, que reviste simultáneamente la doble condición de primer acreedor individual de la Argentina y auditor de los tenedores privados de bonos.
El gobierno FF se ha comprometido a elevar una propuesta de pago final en la segunda semana de Marzo y tener terminado el Acuerdo general con fecha tope 31.3.
El cronograma declarado por el Ministerio de Economía (MECON) supone llegar a un arreglo por partida doble: con los Acreedores Privados y con el FMI.
En el caso de los primeros, el gobierno Fernández no pediría quita o descuento del Capital sino plazo, es decir, reperfilamiento de obligaciones, lo que se sumaría a los diferimientos ya realizados unilateralmente: primero, por el presidente Macri en Agosto pasado – pateándolos para Diciembre y Febrero del corriente año – y luego nuevos diferimientos hasta Agosto por parte del gobierno actual.[3]
Y en el caso del FMI, lo que se estaría negociando es un diferimiento de la devolución de los desembolsos – que empiezan a caer en el 2021 pero son muy fuertes en 2022-2023 – para después del 2023, es decir, pasando los pagos al futuro gobierno (que es lo mismo que se aspira alcanzar con la reestructuración de la Deuda con los acreedores privados).
Con el Fondo se arrastran graves irregularidades – que ya han sido planteadas en declaraciones públicas del presidente Alberto Fernández, del Ministro de Economía Martín Guzmán y también, días pasados, de la vice-presidenta Cristina Kirchner – en el sentido de dejar constancia de la coresponsabilidad del FMI en la Crisis de Deuda del gobierno Macri y su fracaso en la resolución y/o mejora del problema, del hecho que el Fondo monitoreó en forma sesgada la evolución del Acuerdo Stand.By (SBA) pese a sus malos resultados y que, peor aún, el Fondo prestó a la Argentina contraviniendo el Artículo VI de su Estatuto, que prohíbe dar préstamos para que los fondos se destinen a contener corridas cambiarias (que implican Fuga de Capitales) como ocurrió en el caso Argentino.
La reciente gira del presidente Fernández a Israel, Italia, Alemania, Francia, España y el Vaticano se entiende fue principalmente para pedir apoyo de votos en el FMI en el caso de la Argentina y mejor disposición de los FB y el gobierno norteamericano al respecto.
Las negociaciones secretas siguen así su curso mientras el gobierno FF busca generar resultados presentables a los Acreedores y Organismos Multilaterales de Crédito en materia de Ajuste Fiscal y Reformas Estructurales que garanticen la capacidad de repago de los Intereses de la Deuda Pública para que nuestro país pueda así volver a colocar Deuda Nueva en los Mercados Internacionales.
Lic. Héctor L. GIULIANO
Buenos Aires, 15.2.2020
GIULIANO ARTICULO 2020 02 15 DP FDEZ
[1] Las abreviaturas MD/M$ y B$ significan Millones de Dólares/Pesos y Billones de Pesos respectivamente y se expresan siempre con redondeo, razón por la que pueden darse mínimas diferencias entre totales y sumatoria de términos.
[2] No menos felices fueron el pago total y por anticipado al FMI – presentado a la opinión pública como una forma de “liberación del Fondo” (9.530 MD, en Enero 2006) – la Estatización de las AFJP en el 2008, la Política de Pagos de la Deuda Externa con Reservas del Banco Central (BCRA) – que luego se reponía con endeudamiento del Banco – el Arreglo con el Club de París del 2014 (por 9.800 MD, incluyendo Intereses Compensatorios/Punitorios por 3.800 MD), la reestatización de YPF en 2013 y otras medidas del gobierno K que terminaron agravando el problema de la Deuda Pública Argentina.
[3] Está dentro de lo probable que finalmente se “logre” una reducción o quita de Capital, que algunos estiman entre el 15-20 % del Valor Nominal de los Bonos, ya que los tenedores – que serían en su mayoría nuevos Fondos Buitre que compraron títulos que cotizaban como Bonos-Basura a raíz de la Crisis de Deuda 2018 – no verían afectada su extraordinaria ecuación de ganancia contra los valores de compra.
Y el gobierno Fernández podría presentar así esa quita – lo mismo que una eventual baja relativa de las Tasas de Interés por las refinanciaciones de títulos – como un “éxito de negociación”.